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环境保护要强调公众参与

发布时间:2019-09-13 01:32:36

  核心提示:要进一步推动环境保护,必须突出、强调公众参与。环境权是公众参与环境保护最重要的依据,但至今没有得到法律的确认。

  要进一步推动环境保护,必须突出、强调公众参与。环境权是公众参与环境保护最重要的依据,但至今没有得到法律的确认。

  当下,国内总体环境情况越来越不容乐观,成为一个不争的事实。在此情形下,各类环保参与主体有哪些?他们分别具有怎样的优势、特点,又有哪些问题与不足?民主与法制社专访了北京林业大学生态法研究中心副主任杨朝霞。

  环保新成员:要有制度规范

  :环保部门被认为是传统环保的核心力量,但有专家提出,对于环保部门的相关监管机制并不完善,导致环保部门的环保作用并未充分体现,目前环保部门在环保方面您觉得有什么不足?

  杨朝霞:环境行政管理部门确实是环境保护最得力、最有力的保证。但是,只靠行政执法又是不够的。

  首先,我们现有的环保机构存在人员不够、设备不足等能力上的问题,即使倾其全力,也不可能把所有的环境问题都解决。当然,不排除许多地方具有相应的能力,但又可能存在执法懈怠、与企业串通等情形。所以,光靠行政执法部门是不够的,还必须有别的辅助措施。

  其次,行政不作为是导致污染严重的重要原因之一。由于地方保护主义作祟,环保部门无法独立严格执法,对重点挂牌保护企业的违法行为往往无能为力。再加上一些地方执法受行政长官的影响,法定职责并没有得到充分履行。更为严重的是,环保部门不但不作为,反倒充当起违法者的保护伞。

  :环保警察最近是环保方面一个热点话题,民众对设置环保警察也褒贬不一。在您看来,环保警察对解决环境污染问题能起到什么样的作用?

  杨朝霞:针对目前环境污染的严峻形势,我认为从短期来讲,设置专门的环保警察是有显著作用的,因为无论是环境行政处罚还是环境刑事案件的侦查,涉及很多专业性知识,传统公安干警对这一块不太了解。与设置环保法庭一样,环保法庭是环境司法的专业化,环保警察是环境侦查的专业化。

  但是从长远来讲,我认为重心应该放在对现有警察的培训和环保专业人才的引进上,比如说对专门的部门、科室人员进行环境法律方面的培训,提高其专业能力。因为在实践当中,环境方面的案件并不太多,如果专门设立对口的环保警察,涉及机构重叠、组织重构,增设以后又没有案源等等问题。

  其次,从行政执法的角度来讲,还要加强现有环境执法队伍,也就是环保部门的建设。环保警察在环保职业化、专门化方面有所增强,对企业的威慑力会有所增加,但如果现有人事和财政方面的体制不改的话,它无法缓解地方保护主义的种种弊端,不能从根源上解决环境污染问题。

  :有人提出,环保警察与已有的环保部门会产生重复设置,并担忧因此导致同一问题多部门管,却又多部门相互推诿,您认为是否有可能产生这种情形?同时,对于追究环保部门渎职之类的行政,应当赋予环保警察什么样的职能?

  杨朝霞:现在就环境污染情况来看,有专门的环保部门管理,环保部门内部设有专门的执法大队,如果再设环保警察参与执法,有可能会在管理职能上产生重叠,从而产生互相推诿的情形。

  我们可以通过立法,由国家环境保护主管部门授权环保警察以执法权,使其与环保部门的职能进行区分。不过,最重要的是怎样对环保警察的权限进行约束和监督。如果只设置环保警察,没有配套的规范、约束和监督制度,才是大问题。

  公众力量:参与各个程序

  :就环保的诉讼主体而言,新《环保法》草案已经进入三审,您如何看待该草案对环境公益诉讼主体的界定?目前的这种状况会否影响公民和社会公益组织对环境保护的参与?

  杨朝霞:三审稿比二审稿有一定的进步性,在提起诉讼主体范围上拓宽了,原来只是省一级以上的环保联合会能提起诉讼。三审稿中将之扩大为全国性的环保组织。

  但是,另一方面,三审稿中对环保组织有严格限定,要求其必须在民政部门登记、专门从事环境保护公益活动、满五年、信誉良好,而且要求是全国性的组织。换言之,地方性的环保组织和包括学者在内的公民依然没有环境公益诉讼的起诉资格。

  三审稿较二审稿,属于 保守的进步 。信誉良好,以什么作为评价标准,谁来举证?目前全国的环保组织总数比较少,只有 000多家,而且良莠不齐,再这么一限制,除了中华环保联合会、中华环保基金会、中国环境科学学会外,几乎就没有能提起公益诉讼的了。我认为在环境公益诉讼的初期应该将诉讼主体放宽一些,不要这么保守。不过,要注意的是,必须建立在环境权等理论基础的正当性上,不能随便拍脑袋,乱点鸳鸯谱。

  不过,《环保法》三审稿中关于 其他法律另有规定的,依照其规定 的弹性规定,为法律赋予其他主体的诉讼资格留了一个口子,我很赞成。由于加了这么一句,就表示其并不否定和排除别的法律可以规定其他主体能够提起环境公益诉讼。比如正在制定的《土壤污染防治法》,正在修订的《水污染环境保护法》《大气污染环境保护法》和《海洋环境保护法》等等,可以赋予其他主体的起诉资格。

  这样,不仅全国性的环境保护NGO组织可以提起公益诉讼,其他我们现在研究还不成熟、未得到广泛认可的,或者还有反对意见的,待条件成熟时,也可以逐渐赋予起诉资格。比如检察机关,地方性的环保组织或者公民,可以由相关法律来赋予其起诉权。

  :在公众方面,您认为什么样的个人可以什么样的方式充当环保先锋?

  杨朝霞:从公众参与的角度来讲,环保需要先行者,学者、专家、热心的其他公民等都有挑起这个重任。在方式上,可以以个人的身份参加一些会议、沙龙、论证会、听证会,直接给予专业建议,或者通过媒体舆论和宣传教育的方式对有关机关施加外部压力,或者直接提起诉讼等。

  此外, 公车上书 也是一种很好的方式。前阵子环境保护法的修改第二次征求意见以后,学界发现修改得很不理想,于是国内20多位有名望的环境法学者组织起来召开研讨会,并形成了相关建议,最后提交给全国人大有关部门。应该说,从三审稿的规定来看,这个建议起到了一定的作用。

  再次,更有效的办法是直接参与立法程序。比如提交立法提案、议案,或者直接参加立法论证会、立法咨询会等等。从我国的情况来看,专家对国家环境法方面的贡献主要体现在立法上。

  :对于进一步推动环境保护的公众参与,您有什么看法?

  杨朝霞:要进一步推动环境保护,必须突出强调公众参与,当前最重要的是要加强这方面的立法。对此,《环保法》的这次修改中,对公众知情权、参与权和诉权等均有所规定,但是还不完善,也不具体。其实在这方面,有的地方做得很不错。譬如,2011年12月昆明市政府出台的《昆明市环境保护公众参与办法》,全面规定了公众参与制度。更值得一提的是江苏省环保厅2012年10月出台的《关于切实加强建设项目环境保护公众参与的意见》,其对于公众参与作出了系统、细致的规定。譬如,对于什么情况应该做充分的公众调查,发放多少问卷,什么时候上交,什么时候必须举行听证会,公告公示应当张贴何处,如何对公众参与的程序合法性、形式有效性、对象代表性、结果真实性及时效性进行监督和复核,如果公众的意见没有听取,应该给予什么样的回复,规定得十分具体,有很强的可操作性,值得学习、借鉴和推广。

  现在最大的问题是,国家层面的法律缺乏这种可操作性的东西。现有国家层面的立法,如《环境影响评价法》《政府信息公开条例》《环境信息公开办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》等对公众参与有所涉及,但还存在不少问题:第一,法律位阶不高,没有专门规范公众参与环境保护的法律和行政法规。第二,制度不系统、不具体,难以操作。环境权是公众参与环境保护最重要的依据,但至今没有得到法律的确认。此外,为保障环境权的实现,还应当规定环境知情权、环境参与权、环境诉权等权利,这是更为具体的权利,理应作出更为翔实的规定。由于现行立法对环境权及其相应的程序性权利缺乏专门性的法律规定,公众参与还缺乏全方位的法律保证。

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